Philippe Jahshan (AFD) : faire lien, du monde associatif à l'aide au développement

Il y a des parcours qui traversent les frontières habituelles des affaires publiques. Philippe Jahshan a dirigé des ONG, présidé Coordination Sud puis le Mouvement associatif, siégé au CESE, avant de rejoindre en janvier 2021 l’Agence française de développement (AFD), où il est aujourd’hui directeur de la stratégie, de la prospective et des relations institutionnelles. Autrement dit, il a connu la société civile qui plaide et l’institution publique qui rend des comptes.

Dans cet épisode d’Hémicycle, on a parlé du rôle du Parlement dans l’action de l’AFD, de la loi du 4 août 2021 sur la politique de développement, de ce qu’il appelle la « puissance invisible » de la vie associative, et de ce que l’aide au développement rapporte à la France elle-même.

1) Le fil rouge : l’intérêt général, et « faire lien »

Quand on lui demande ce qui relie ses différentes fonctions, Philippe Jahshan répond d’abord par l’intérêt général. Associatif, privé non lucratif ou public, il s’est toujours placé du côté de l’action publique au sens large.

Il ajoute une formule qui revient tout au long de l’échange : faire lien. Rassembler des pièces qui, sinon, partiraient dans des directions divergentes. Créer des synergies entre les personnes, les organisations, les institutions, et bâtir des espaces de convergence ou de consensus d’où peut naître un intérêt collectif.

À l’AFD, cela passe par sa fonction même. La direction de la stratégie sert la cohérence de l’action d’une institution vaste, qui répond à des mandats complexes dans un monde qui l’est tout autant. Produire de la stratégie, c’est donner à l’institution un horizon et un cap. Et comme l’AFD sert une politique d’investissement solidaire et durable, il retrouve à l’échelle internationale le même souci de dépasser les fractures, ou de les réparer.

2) Du monde associatif à l’institution publique

Le passage à l’AFD s’est fait dans la continuité du sujet. Philippe Jahshan travaille depuis plus de vingt ans sur le développement et la solidarité internationale, le rapport qu’il a rendu au CESE porte sur ces questions, et il a siégé cinq ans au conseil d’administration de l’AFD avant d’y prendre ses fonctions actuelles.

Ce qui change, c’est la posture. Les associations sont des structures de droit privé qui relèvent de l’engagement citoyen. Passer du côté public, surtout après des mandats représentatifs, suppose d’intégrer une autre manière de s’exprimer et d’agir.

Il décrit les forces de chaque monde sans les opposer. Côté associatif : la capacité d’initiative, la proximité fine avec le terrain, la souplesse. Il en tire une conviction renforcée : c’est dans l’action associative que s’expérimentent les innovations qui nourrissent plus tard les politiques publiques, comme autant de petits laboratoires. Côté institution : plus de pesanteur et moins de flexibilité, même si l’AFD en garde davantage que d’autres, mais des volumes et une sphère d’impact sans commune mesure. C’est d’ailleurs l’une des frustrations du monde associatif, dont les leviers restent limités. Pour lui, la clé est l’association des deux.

3) L’AFD et le Parlement : budget, contrôle, redevabilité

Le Parlement occupe une place centrale dans l’action du groupe AFD, et Philippe Jahshan en déroule les différentes facettes.

D’abord la loi, qui fixe l’orientation de la politique de développement. Ensuite le budget : le Parlement vote la part du projet de loi de finances consacrée au développement, dont l’État confie ensuite une partie à l’AFD. Il est aussi consulté sur le contrat d’objectifs et de moyens qui lie l’agence à l’État, et donne son avis sur ses objectifs comme sur ses moyens.

Vient ensuite le contrôle, comme pour tout établissement public. L’AFD présente ses résultats annuels, son directeur général est régulièrement entendu en audition, d’autres directeurs peuvent l’être aussi, et des parlementaires siègent à son conseil d’administration.

Enfin, un exercice annuel moins connu : la réponse aux questions parlementaires. Via l’État, l’AFD répond chaque année à une cinquantaine de questions qui lui sont transmises. C’est l’un des rôles de Philippe Jahshan de coordonner ces réponses, en plus de produire les rapports d’activité, les rapports stratégiques et le bilan du contrat d’objectifs et de moyens. La relation directe avec les parlementaires est, elle, gérée par une entité rattachée à la direction générale.

4) La loi du 4 août 2021, un consensus rare

La loi du 4 août 2021 relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales est, rappelle-t-il, un texte à part. Selon lui, c’est la seule loi de la législature précédente votée à l’unanimité du Parlement, à l’unisson des sondages qui montrent que les Français comprennent la solidarité internationale comme un élément essentiel de la politique étrangère et de la stabilité mondiale.

Sur le fond, la loi fixe un double agenda, qui reste celui de la France aujourd’hui : lutter contre la pauvreté et les inégalités d’un côté, protéger les biens publics mondiaux de l’autre. Pour l’AFD, elle a aussi consacré trois mandats géographiques :

• les pays les moins avancés ;
• les pays à revenu intermédiaire, avec une action différenciée ;
• les outre-mer français, où le groupe est présent depuis son origine.

C’est aussi, souligne-t-il, la première loi de programmation consacrée au développement sous la Ve République, là où ce format sert d’ordinaire à la défense ou à d’autres politiques. Deux vertus à ses yeux : le Parlement donne le cap, et l’agence gagne en prévisibilité. « Dans ces temps, ce n’est pas inutile. »

Serait-elle votée de la même manière aujourd’hui ? Il ne sait pas. Elle serait sans doute plus débattue, et peut-être pas dans le même consensus. Mais il juge le cap toujours valable, face à des pays les moins avancés qui décrochent, à des zones de vulnérabilité qui s’étendent et à la nécessité de lier le climat et le social, deux objectifs qui peuvent parfois entrer en tension. D’où son souhait : que le Parlement revienne, à moyen terme, réactualiser par la loi les objectifs d’une politique qui est en cours de révision dans tous les pays historiques de l’aide au développement.

5) La « puissance invisible » des associations

C’est le cœur de l’épisode, et le combat qu’il a mené à la présidence du Mouvement associatif. Les ordres de grandeur qu’il cite parlent d’eux-mêmes : environ un Français sur deux adhérent ou concerné par une association, 20 à 22 millions de bénévoles selon les estimations, autour de 4 % du PIB et environ 1,8 million d’emplois. Clubs sportifs, théâtres associatifs, loisirs, services d’intérêt général : tous les citoyens croisent la vie associative au quotidien.

Et pourtant, le sujet reste très peu débattu, y compris lors des grandes échéances électorales. Les associations sont « partout et nulle part en même temps ». Il nuance tout de même : la visibilité existe ici ou là, et il cite une récente mobilisation publique organisée par le Mouvement associatif à Paris et dans les territoires, qui a bien fonctionné.

Il identifie une faiblesse structurelle. Le Mouvement associatif représente environ 700 000 associations à travers de grandes coordinations et fédérations nationales et régionales, mais beaucoup de ces associations ne savent pas qu’elles sont représentées. Sous sa présidence, le travail a consisté à « horizontaliser » le système : permettre aux associations de base d’adhérer directement et de se sentir partie prenante, pas seulement représentées, pour que les positions du mouvement soient audibles partout.

6) Quatre axes pour soutenir la vie associative

Philippe Jahshan revient sur les propositions du rapport remis au Premier ministre Édouard Philippe en 2018, qu’il juge toujours valables.

Appuyer la structuration. Syndicats et partis politiques sont soutenus par les finances publiques pour leur caractère représentatif. Il plaide pour que les têtes de réseau associatives le soient aussi, puisqu’elles dialoguent en permanence avec les ministères, y compris sur des politiques où des associations assurent des délégations de service public. Leurs subventions sont très faibles et continuent de baisser, et peu de financeurs privés prennent le relais. Sans moyens, elles ne peuvent ni mobiliser leurs adhérents ni être des interlocuteurs de haut niveau.

Former les dirigeants associatifs. Les élus associatifs sont souvent bénévoles, prennent sur leur temps et engagent leur responsabilité juridique. Les dispositifs d’accompagnement existent mais sont très faiblement dotés, alors que le cadre d’action se complexifie sans cesse.

Développer la vie associative par le bas. Les associations sont des espaces de débat, de délibération et d’apprentissage citoyen, qui réduisent les tensions dans les territoires. Or les moyens publics sont vite fléchés vers les politiques sectorielles (culture, social, sport) et le fonds de développement de la vie associative, transversal, reste très peu doté. Il cite une analyse des services de Matignon qui, en croisant les cartes après la crise des Gilets jaunes, avait montré que là où la densité associative était forte, la mobilisation était moindre : les fractures et le sentiment d’isolement social y étaient plus faibles.

Évaluer. Pour sortir de l’invisibilité, il faut savoir mesurer la valeur économique, sociale et citoyenne créée par les associations, et en rendre compte.

Ce diagnostic rejoint celui de Jessy Anger-Robert (MOUVESS) sur l’ESS comme levier politique : un poids réel dans l’économie et la société, et une place encore marginale dans le débat public.

7) Ce que l’AFD finance, et comment

Face à la défiance d’une partie de la classe politique envers l’aide au développement, Philippe Jahshan met en avant la redevabilité : plus de la moitié du portefeuille de l’AFD est évaluée, et l’agence a renforcé sa capacité à produire une donnée fiable et à suivre ses réalisations de l’amont à l’aval des opérations.

Il prend l’exemple du Liban. Face à l’afflux de réfugiés syriens, l’AFD a travaillé avec le HCR sur l’accueil, mais aussi en soutien à l’école publique libanaise, elle-même très mal dotée, qui a dû scolariser des enfants syriens en plus des siens : classes dédoublées, enseignants qui font cours le matin aux uns et l’après-midi aux autres. L’agence intervient aussi sur les systèmes de santé, l’agriculture et la transition énergétique, avec plus de 6 milliards d’euros consacrés au climat dans son plan d’affaires.

Il insiste sur un point souvent mal compris dans le débat public. L’AFD est une institution financière : l’essentiel de ce qu’elle mobilise provient de ses emprunts sur les marchés et de ses prêts, pas des crédits de l’État, qui n’en représentent qu’une part minoritaire. Banque publique, elle n’a pas la rentabilité pour objectif, mais elle génère un résultat qu’elle reverse à l’État. Les subventions, rares, sont concentrées sur les pays les moins avancés et les zones les plus vulnérables. Les crédits publics servent aussi à rendre certains prêts plus concessionnels dans les pays à revenu intermédiaire, et l’agence prête au taux du marché là où c’est possible.

D’où une confusion fréquente : le plan d’affaires de l’AFD, près de 12 milliards d’euros aujourd’hui, n’est pas de l’aide publique au développement. Ce que l’agence déclare en APD, c’est uniquement la part de crédits de l’État qu’elle mobilise dans ses opérations. Une distinction utile à garder en tête lors de l’examen de la mission budgétaire consacrée à l’aide au développement dans chaque projet de loi de finances.

8) Vrai/Faux

« L’aide au développement n’est utile que pour les pays du Sud. » Faux, et même totalement faux. L’utilité pour les pays partenaires doit toujours être démontrée, car une aide mal conçue peut aussi produire des effets négatifs. Mais la France en tire des bénéfices directs. Un intérêt stratégique d’abord : la loi en fait un pilier de la politique étrangère, au service de la diplomatie et de la stabilité internationale. Un intérêt économique ensuite : selon lui, 80 % des appels d’offres de l’AFD mobilisent une entreprise française, et Proparco, sa filiale dédiée au secteur privé, accompagne des entreprises du Sud intégrées à des chaînes de valeur françaises. L’AFD finance aussi la société civile française et la coopération entre collectivités françaises et territoires du Sud.

Il reconnaît une faiblesse du secteur : on évalue surtout ce qui se passe dans les pays d’intervention, beaucoup moins les retours vers la France. Il voudrait mieux documenter les co-bénéfices stratégiques et les « innovations inversées ». Sur l’eau, l’adaptation ou l’urbanisme, des territoires africains savent déjà gérer la pénurie, et ces savoir-faire seront utiles aux territoires français dans les années qui viennent. La coopération maintient ces passerelles.

« Le monde associatif est mieux entendu aujourd’hui qu’il y a dix ans. » Plutôt faux, avec la prudence de quelqu’un qui n’est plus en fonction. À la lecture des communiqués associatifs, il a l’impression qu’ils se plaignent plutôt de ne pas être suffisamment entendus, et que les choses ne se sont pas beaucoup améliorées.

9) L’amendement qu’il écrirait

Si Philippe Jahshan pouvait déposer un amendement, il reviendrait à l’actualité immédiate : flécher de nouveau vers le développement les recettes des financements innovants, la taxe sur les transactions financières et la taxe sur les billets d’avion, sur lesquelles la France a été pionnière. Une manière de traverser la période de forte réduction des budgets du développement, et de permettre à l’AFD de remplir son mandat.

Ce qu’on retient

Cet épisode montre une chose que l’on oublie souvent : une institution publique comme l’AFD vit elle aussi au rythme du Parlement. Une loi de programmation qui fixe le cap, un budget voté chaque année, des auditions, des questions parlementaires auxquelles il faut répondre, un contrat d’objectifs soumis à l’avis des assemblées. La redevabilité n’est pas un exercice annexe, c’est une part structurante du métier.

C’est aussi un plaidoyer cohérent pour les corps intermédiaires. Qu’il parle des têtes de réseau associatives ou de la coopération internationale, Philippe Jahshan défend la même idée : les structures qui font lien ont besoin d’être financées et évaluées pour être visibles. On retrouve ce fil chez Nicolas Paris, chargé du plaidoyer Europe de Coordination Sud, et chez Jean Merckaert (Secours Catholique). Pour les fédérations et ONG qui suivent ces sujets au Parlement, notre page dédiée au plaidoyer des fédérations et associations détaille comment suivre les textes, les amendements et les débats budgétaires qui les concernent.

Son conseil à celles et ceux qui s’engagent dans les affaires publiques ou la solidarité internationale est lucide. Le marché va se resserrer, parce que les moyens baissent, mais ces métiers seront encore plus essentiels. Il faut une motivation très forte et la garder, en sachant que l’engagement professionnel et l’engagement personnel se mêlent, au risque parfois de trop s’investir. Et une conviction : « La seule légitimité, c’est le travail. » Son message tient en quelques mots : merci, et engagez-vous.

Reco culture de Philippe Jahshan : le film d’animation La Plus Précieuse des marchandises de Michel Hazanavicius, adapté du conte de Jean-Claude Grumberg. Pendant la Seconde Guerre mondiale, près d’Auschwitz, une femme de bûcheron recueille un enfant jeté d’un train qui mène au camp. Il y voit ce qu’il a essayé de dire sur l’engagement : même dans les pires situations, la plus petite action positive peut faire renaître l’espoir.

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