Programme budgétaire

Le programme budgétaire est l’unité centrale de l’architecture budgétaire issue de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances de 2001). Il est l’échelon opérationnel situé entre la mission budgétaire, qui constitue l’unité de vote parlementaire, et les actions, qui en sont la déclinaison concrète.

Définition et structure

Un programme regroupe un ensemble cohérent d’actions concourant à une finalité commune. Il est caractérisé par :

• Des objectifs de performance définis en lien avec la stratégie ministérielle
• Des indicateurs de résultats permettant d’évaluer l’atteinte des objectifs
• Un responsable de programme (RPROG), généralement un directeur d’administration centrale, qui dispose d’une autorité sur les crédits alloués
• Des crédits propres, votés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement par titre (personnel, fonctionnement, investissement, intervention)

Chaque programme est rattaché à une seule mission. En revanche, une mission peut contenir plusieurs programmes portant des logiques distinctes.

Le responsable de programme

Le RPROG est la figure centrale du pilotage budgétaire sous la LOLF. Il est responsable devant le ministre des résultats atteints et dispose d’une marge de manoeuvre sur l’organisation interne de ses crédits. Ce rôle a introduit dans l’administration française une logique de management par la performance qui n’existait pas sous le régime antérieur des chapitres.

La fongibilité des crédits

L’une des innovations majeures de la LOLF est la fongibilité : à l’intérieur d’un programme, le RPROG peut redistribuer les crédits entre les différentes actions. Cette souplesse remplace la rigidité ancienne où chaque chapitre était cloisonné.

La fongibilité est cependant asymétrique : il est possible de déplacer des crédits de personnel vers d’autres titres (fonctionnement, investissement, intervention), mais pas dans l’autre sens. Cette contrainte vise à éviter que les économies réalisées sur les achats ou les investissements ne viennent abonder automatiquement la masse salariale.

Les documents associés

Chaque programme fait l’objet :

• d’un projet annuel de performance (PAP), annexé au PLF, qui présente la stratégie, les objectifs et les indicateurs prévisionnels
• d’un rapport annuel de performance (RAP), publié après l’exécution, qui rend compte des résultats effectivement atteints et qui nourrit l’examen de la loi de règlement

Pourquoi c’est utile en affaires publiques

Le programme est le premier point d’entrée concret pour quiconque travaille sur les crédits d’une politique sectorielle. C’est à ce niveau que se situent les responsables administratifs identifiables, les indicateurs de résultats, et les arbitrages internes au ministère.

Lors de l’examen du PLF, les amendements portent souvent sur des transferts de crédits entre programmes, ou sur la modification des plafonds d’une action à l’intérieur d’un programme. Lire un programme, c’est comprendre non seulement combien une politique coûte, mais comment l’administration entend l’organiser et la mesurer.