Cavalier budgétaire

Un cavalier budgétaire est une disposition insérée dans un projet de loi de finances (PLF) qui n’a pas sa place dans le domaine d’une loi de finances tel que défini par la LOLF. Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi, censure systématiquement ces dispositions.

Fondement juridique

L’article 34 de la LOLF définit limitativement les dispositions qui peuvent figurer dans une loi de finances :

• Première partie : autorisations de perception, dispositions fiscales modifiant les recettes de l’année, plafonds de dépenses
• Seconde partie : autorisations d’engagement par programme, ouvertures de crédits, dispositions affectant durablement l’équilibre budgétaire ou la programmation pluriannuelle

Une disposition qui ne rentre dans aucune de ces catégories est un cavalier budgétaire — quelle que soit sa pertinence politique.

Pourquoi cette règle

Trois objectifs :

1. Préserver la nature du PLF comme texte budgétaire — éviter qu’il devienne un véhicule fourre-tout
2. Garantir le respect du calendrier serré (70 jours d’examen — article 47 de la Constitution) en limitant l’objet
3. Empêcher le contournement des règles de procédure ordinaires (un sujet sociétal n’a pas à passer par le PLF)

Trois cousins du cavalier budgétaire

Type	Texte concerné	Fondement
Cavalier législatif	Loi ordinaire	Article 45 Constitution
Cavalier budgétaire	Loi de finances	Article 34 LOLF
Cavalier social	Loi de financement Sécu (PLFSS)	Article LO 111-3 du Code de la Sécurité sociale

Les trois sont censurés par le Conseil constitutionnel sur le même principe : une disposition adoptée dans un véhicule législatif inadapté.

Jurisprudence

Le Conseil constitutionnel censure régulièrement des cavaliers budgétaires :

Décision 2017-758 DC (28 décembre 2017)

18 articles censurés dans la loi de finances 2018 comme cavaliers (régulation des plateformes numériques, dispositions sectorielles diverses).

Décision 2022-847 DC (29 décembre 2022)

14 articles censurés dans la loi de finances 2023.

Décision 2023-862 DC

10 articles censurés dans la loi de finances 2024.

La rigueur s’est accrue depuis 2018 — le Conseil ne tolère plus les dispositions à seul lien fiscal lointain avec une loi de finances.

Saisine du Conseil

Le Conseil constitutionnel est saisi avant promulgation par :

• Le président de la République
• Le Premier ministre
• Le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat
• 60 députés ou 60 sénateurs (saisine d’opposition)

Sur les lois de finances, la saisine est systématique depuis les années 2010 — l’opposition saisit presque toujours.

Conséquence d’une censure

L’article censuré est retiré du texte promulgué. Il disparaît du droit positif. Pour faire passer la mesure, il faut :

• L’inscrire dans un autre véhicule législatif approprié (loi ordinaire, PLFSS si nature sociale, etc.)
• Ou attendre la prochaine loi de finances et rédiger plus rigoureusement le lien budgétaire

Pour la veille parlementaire

Les cavaliers budgétaires sont un risque pour les acteurs qui font passer des dispositions par voie de PLF :

• Anticiper la censure : si l’amendement n’a aucun lien direct avec les recettes ou dépenses de l’année, le risque est élevé
• Choisir le bon véhicule : un PLFSS pour les sujets sociaux/santé, une loi ordinaire pour les sujets sectoriels
• Surveiller les décisions du Conseil fin décembre : la liste des articles censurés révèle les sujets qui devront repasser dans un autre texte
• Lire les rapports des rapporteurs spéciaux : ils signalent souvent les amendements à risque de cavalier

Pour un cabinet AP : un client qui a obtenu un amendement adopté mais cavalier est un succès partiel — la mesure passe en seconde lecture seulement si le Conseil n’est pas saisi.

Sources officielles

• Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), article 34
• Conseil constitutionnel — Décisions sur les lois de finances
• Direction du Budget