Lexique parlementaire
Article 40 de la Constitution
Article qui interdit aux parlementaires de proposer des amendements créant ou aggravant une charge publique sans compensation. Pivot du contrôle parlementaire en matière budgétaire.
L’article 40 de la Constitution est l’article qui interdit aux parlementaires de proposer des amendements ou des propositions de loi créant ou aggravant une charge publique sans compensation. C’est un pivot du contrôle parlementaire en matière budgétaire.
Texte
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Origine et raison d’être
1958 : la 5e République
Article inscrit dès la Constitution de 1958 par les rédacteurs (Michel Debré, René Cassin) pour :
- Limiter le pouvoir budgétaire du Parlement
- Éviter les dérives de la 4e République (ministres faisant adopter des amendements coûteux)
- Renforcer l’exécutif dans la fabrique de la loi
Principe
Le Parlement vote la loi de finances, mais ne peut pas la dégrader sans solution alternative.
Application
Filtre de recevabilité
Les amendements parlementaires sont filtrés dès leur dépôt :
- À l’AN : par le Bureau de la commission des finances
- Au Sénat : par la commission des finances
Sanctions
Un amendement jugé irrecevable est rejeté avant examen. Pas de débat possible.
Volume
Sur le PLF, l’article 40 élimine 30 à 40 % des amendements déposés. Sur les autres textes : 5 à 10 %.
Solutions
Le « gage »
Compenser la création d’une charge par une augmentation des recettes (souvent une augmentation symbolique de tabac/alcool). C’est le gage fiscal. Le Gouvernement peut lever le gage ensuite.
La transformation en proposition
Demander au Gouvernement de proposer la même mesure (puisque l’article 40 ne s’applique pas au Gouvernement).
Reformuler en réduction de recette
Si on veut une dépense, transformer en niche fiscale ou en crédit d’impôt (qui est une moindre recette plutôt qu’une dépense).
Jurisprudence
Conseil constitutionnel
Le Conseil a précisé la portée de l’article 40 dans plusieurs décisions :
- Charge publique : toute aggravation, même indirecte
- Diminution des ressources : toute baisse, même par exonération ciblée
- Effets prévisibles : pas seulement immédiats
Restrictions du périmètre
Certaines mesures ne sont pas considérées comme des « charges » :
- Création d’organismes sans dépenses immédiates
- Études ou rapports
- Procédures ou règles non immédiatement coûteuses
Critiques
« Carcan trop étroit »
Le droit d’amendement parlementaire est très limité. Beaucoup de bons amendements sont rejetés.
« Dérive » de l’interprétation
L’interprétation extensive de la « charge publique » rend la plupart des amendements à enjeu social/écologique irrecevables.
Dissymétrie Gouvernement / Parlement
Le Gouvernement est libre de proposer des dépenses. Les parlementaires sont brimés. Inégalité dans la fabrique de la loi.
Réformes proposées
- Supprimer l’article 40 (peu probable, cela demande révision constitutionnelle)
- Élargir le concept de gage (gages plus souples)
- Permettre des « amendements de méthode » sans charge directe
- Distinguer PLF (où l’article 40 a du sens) des autres textes
Aucune réforme n’a abouti depuis 1958.
Pour les acteurs publics
L’article 40 est incontournable pour qui rédige des amendements :
- Anticiper dès la rédaction
- Proposer un gage crédible
- Éviter les formulations trop coûteuses
- Prévoir des solutions de repli
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